La invisible necesidad de la burocracia

Por qué cuando hablamos de burocracia no hablamos de algo neutral y debemos tenerlo en cuenta antes de desburocratizar

Estoy viendo Dopesick, serie de 2021 que retrata el origen de la crisis de los opioides en EEUU (y Canadá). Por si no lo sabéis, la adicción a los opioides es un problema enorme en estos dos países. No es raro ver anuncios en la tele de cómo detectar posibles problemas de adicción de un amigo, o cómo reaccionar en caso de una sobredosis. A mi me recuerda a los anuncios de la heroína en la España de los 80.

Dopesick habla de como un laboratorio farmacéutico hace un enorme esfuerzo comercial para que se empiecen a recetar opiáceos para dolores leves alegando una baja cuota de adicción. Aunque la serie se centra en el proceso de legalización de este medicamento, a mi me recordó a otra historia que me llamó la atención: la influencia de la burocracia en la baja incidencia de la droga.

Cuando los trámites salvan vidas

Hace unos meses escuchaba uno de mis podcasts de cabecera: Cautionary Tales, de Tim Harford, autor muy recomendable de obras como El economista encubierto, Desorden o The Data Detective. En este capítulo Harford habla con uno de los grandes, Malcolm Gladwell, acerca de cómo la burocracia ha hecho que en algunos estados de EEUU no haya un impacto tan elevado de esta crisis. La historia es fascinante.

Por si no os animáis a escuchar el podcast (está en inglés), el resumen es el siguiente. En los años 30 en EEUU se decidió que los opioides eran tan peligrosos que había que tener un control estricto de quién (y a quién) se recetaban. Esto se hizo con un libro de recetas especial con tres hojas de calco. Una para la farmacia, otra para el doctor y una tercera que había que enviar mensualmente a las autoridades sanitarias. Esta norma burocrática hacía que no pocos doctores se negaran a recetar opioides porque, a la duda moral que tenían, se le sumaba la molestia de hacer envíos adicionales por correo y el riesgo de ser auditados.

Cuando se iniciaron las ventas de los opioides de manera masiva, los equipos de ventas de los laboratorios descubrieron esta situación e hicieron un esfuerzo importante de lobbying para eliminar este requisito burocrático y tratar los opioides como una medicina cualquiera. Con el paso de los años, algunos estados mantuvieron la norma, otros la eliminaron y muchos de ellos, ni la tuvieron nunca, ni la incluyeron después. Hoy en día, los estados que tienen el requisito de la tercera copia tienen muchos menos problemas de adicción, prostitución, abandono infantil, sobredosis y robos que los que no lo tienen. No está nada mal para dos copias adicionales de papel calco.

Lo que nos han enseñado de la burocracia

Los últimos 40 años nos han enseñado que la burocracia es algo a eliminar de por sí. Es una cosa fácil, porque es como el niño empollón, la tía-abuela pesada, o las comidas insulsas: a nadie le gustan y es fácil que caiga mal. Hemos dedicado 4 décadas a eliminar un sistema que, además de ser inusualmente eficaz (conviene revisitar la obra de Crozier) ha permitido crear y mantener el estado social.. y que es fea, molesta, incómoda e inconveniente.

Lo que no solemos tener en mente de la burocracia es la segunda parte: cracia, es decir, poder. La desaparición de la burocracia no es la desaparición de algo molesto, es la desaparición de una fuente de poder. La política es como la termodinámica, cuando desaparece un poder en realidad no desaparece, sino que se transforma y va a otras manos. Cuando desburocratizamos, ese poder ejercido por normas, formularios, plazos y empleados (a veces públicos, o como sabe cualquiera que haya ido a Caixabank, privados también), no se desvanece, se queda en otras manos.

El poder no es neutral, nunca

La burocracia es una estructura de poder, pero el poder, como decía, no es neutral. Normalmente entendemos como burocracia “de la mala”, a la que convierte ese poder en un instrumento a manos del propio burócrata. Otras veces es un instrumento enormemente útil para que los actores políticos del sistema hagan (o no hagan) algo. Por ejemplo, cualquiera que haya pasado la ordalía de solicitar la ayuda para personas dependientes sabe que hay grandes posibilidades de que la persona dependiente muera antes de que las AAPP le den los medios que les permitan tener una vida digna.

La falta de burocracia, por otro lado, tiene sus efectos horribles: el caso que nos ocupa es un ejemplo. La liberalización del suelo a principios de siglo en España fue vista por muchos economistas como la causa de la burbuja inmobiliaria que se magnificó la crisis económica de 2008.

Cuando la digitalización se convierte en un nueva nueva burocratización

La e Administración se vende como un mecanismo de desburocratización habitualmente. Esto suele ser más resultado de una confianza ciega en la maquinaria que en la realidad: una regla estricta, que es la base de la burocracia, se aplica igual, y de manera aún más severa, cuando es un algoritmo quien la revisa.

Por ejemplo, a raíz de la crisis del COVID las AAPP en España se han lanzado a los brazos de la cita previa porque el ordenador permite hacerlo fácilmente mediante la web. Hoy en día es imposible para muchas personas poder ejercer sus derechos de ciudadanía por su incapacidad para utilizar un ordenador. Adicionalmente, es potencialmente inalcanzable para quien no tenga conocimiento (y dinero) para ir a algún servicio que te consiga una cita con un bot que revisa nuevas vacantes: exactamente igual que cuando buscas una nueva PS5 en un comercio electrónico. Estoy seguro que los de hacer “un Amazon de las AAPP” no tenían en mente esto.

La auténtica función de la burocracia

Antes de deshacernos de un instrumento que sabemos que funciona, sería deseable revisar dónde tiene sentido que lo usemos y dónde no. La burocracia es un recurso útil en muchos casos de defensa del interés general. Esta permite, por ejemplo, que no crezca la adicción a los opioides en muchos estados.

Esta bien prescindir de la burocracia, pero antes de quitar algo, conviene analizar qué puede pasar si la quitamos: a quién le complicamos la vida. Si, por ejemplo, quitamos el control de las recetas de opioides, a quien ayudamos es, quizá a los medicos, pero no necesariamente a los pacientes. Si eliminamos la cita previa, posiblemente facilitemos a mucha gente sin ordenador ni nada, y se la compliquemos a quien tiene que explicar que hay colas en las oficinas públicas.

La burocracia sirve cuando garantiza la igualdad, la legalidad y protege al más débil. Es el caso de los opioides y es el justo lo contrario de lo que sucede con la cita previa o las ayudas a las personas dependientes, así que lo lógico es mantener unas y eliminar otras. Aprovechemos la digitalización para revisar cuándo y dónde hacer cada cosa.